Balneari, il bando tipo è arrivato: ma è una gara o una riconferma con la carta intestata?

Cosa prevede la bozza

Il documento, previsto dal decreto legge dell'11 marzo 2026, indica venti punti che ogni bando dovrà contenere. Le concessioni avranno una durata compresa tra cinque e venti anni. Il bando dovrà essere pubblicato almeno sei mesi prima della scadenza dei titoli in essere e comunque entro il 30 giugno 2027, con l'obbligo di garantire la continuità dei servizi durante le procedure. Sono previsti limiti alla concentrazione delle licenze, per evitare che pochi operatori accumulino troppe concessioni, e requisiti indicativi di accessibilità: almeno un servizio igienico attrezzato per le persone con disabilità, una doccia con spazio di manovra per la carrozzina da mare, passerelle larghe almeno 1,20 metri fino alla battigia. Vengono disciplinate anche le spiagge libere attrezzate, con strutture ridotte e amovibili. Il criterio di aggiudicazione è unicamente quello dell'offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sul miglior rapporto tra qualità e prezzo, con possibili criteri premiali per le piccole e medie imprese e per chi applica clausole sociali a tutela dell'occupazione. Fin qui, un impianto ordinario.

Il primo meccanismo: il prezzo vale il 10 per cento

La prima anomalia è nel peso attribuito ai soldi. La bozza stabilisce che la valutazione dell'offerta economica non potrà superare il 10 per cento del punteggio massimo attribuito all'offerta tecnica. Tradotto: su una gara che assegna per vent'anni un tratto di spiaggia pubblica, quanto un operatore è disposto a pagare allo Stato conta, al massimo, per un decimo. Il resto è progetto: servizi, qualità, accessibilità, sostenibilità. La scelta ha una logica dichiarata, evitare che le gare si trasformino in aste al rialzo vinte da chi ha più capitale, penalizzando le imprese familiari che rappresentano la maggioranza del settore. Ma ha anche un effetto meno dichiarato: neutralizza quasi del tutto l'unico strumento con cui un nuovo entrante potrebbe compensare lo svantaggio di non conoscere il territorio, di non avere una clientela consolidata e di non possedere già le strutture. Chi gestisce uno stabilimento da trent'anni ha un progetto tecnico già scritto dalla realtà. Chi vuole entrare avrebbe potuto giocarsi l'offerta economica. Il bando gli lascia il 10 per cento.

Il secondo meccanismo: chi entra paga chi esce

La seconda anomalia è l'indennizzo. Il bando dovrà disciplinare le modalità di avvicendamento tra concessionari, con l'obiettivo di assicurare la continuità delle attività e favorire il riutilizzo delle attrezzature esistenti. Il subentrante dovrà versare all'uscente un indennizzo pari al valore degli investimenti effettuati e non ancora ammortizzati alla fine della concessione, più quanto necessario a garantirgli un'equa remunerazione sugli investimenti degli ultimi cinque anni. Il principio non è nuovo: era già nella legge del 2024, la cosiddetta salva infrazioni, ed è coerente con quanto chiede la Commissione europea, che ha sempre ammesso il rimborso degli investimenti non ammortizzati ma ha respinto l'idea di riconoscere il valore dell'avviamento commerciale. Il punto è l'effetto combinato con il meccanismo precedente. Un nuovo operatore, per vincere, deve presentare un progetto migliore di chi c'è già, sapendo che il prezzo pesa poco. E se vince, prima di iniziare deve pagare il concorrente sconfitto. Entrare costa due volte. Per l'uscente, invece, perdere la gara significa incassare. È difficile immaginare un incentivo più efficace a non partecipare.

Quello che il Consiglio di Stato ha già detto

Su questo secondo punto esiste però un limite che il bando non può ignorare. Con la sentenza 6539 del 18 agosto 2026, il Consiglio di Stato ha chiarito che l'indennizzo non è automatico: spetta al concessionario uscente dimostrare, con documenti, l'esistenza di investimenti non ammortizzati. Nessun calcolo forfettario, nessuna presunzione. Nella stessa sentenza i giudici hanno stabilito che il 30 settembre 2027 è il termine massimo della fase transitoria e non una garanzia di permanenza fino a quella data: i Comuni possono chiudere le gare prima e far subentrare il nuovo concessionario subito. E hanno aggiunto che la mancanza del decreto ministeriale sui criteri di calcolo dell'indennizzo, atteso dal 31 marzo 2025 e mai arrivato, non può bloccare le procedure. È un argine importante. Ma vale nei tribunali, dopo i ricorsi. Nel frattempo, il bando tipo scrive nero su bianco un diritto all'equa remunerazione che la giurisprudenza considera tutt'altro che scontato.

Vent'anni di rinvii

Per capire il peso di questo passaggio serve la cronologia. La direttiva europea sui servizi, la cosiddetta Bolkestein, è del 2006. Dal 2009 l'Italia ha risposto con una sequenza di proroghe, l'ultima delle quali, nel 2018, spostava le scadenze al 2033. Nel novembre 2021 l'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha dichiarato illegittime le proroghe automatiche e fissato la fine delle concessioni al 2023. La legge sulla concorrenza del 2022 ha previsto le gare, il decreto del 2024 le ha rinviate al 30 giugno 2027 con efficacia massima al 30 settembre dello stesso anno. Il decreto sugli indennizzi doveva arrivare entro marzo 2025 e non è mai stato adottato. Il bando tipo doveva essere trasmesso alla Conferenza unificata entro aprile 2026: è arrivato a fine settembre, con cinque mesi di ritardo. Nel frattempo la Commissione europea ha aperto una procedura di infrazione e messo in mora l'Italia. Alcuni Comuni, stanchi di aspettare, hanno avviato gare per conto proprio, con bandi molto diversi tra loro e una scia di ricorsi, come nel caso di Ostia, dove il Tar ha sospeso le procedure. Il bando tipo nasce anche per questo: dare regole uniformi a migliaia di gare che senza un modello comune rischiano di finire tutte davanti a un giudice.

Quanto rende la spiaggia allo Stato

C'è poi un dato che raramente entra nel dibattito, e che spiega perché il peso dell'offerta economica non sia un dettaglio tecnico. Secondo il Rapporto Spiagge di Legambiente, le concessioni per stabilimenti balneari censite dal Sistema informativo del demanio marittimo erano 12.166 nel 2021, in crescita del 12,5 per cento in tre anni, e meno della metà delle spiagge italiane risulterebbe liberamente accessibile; in Liguria, Emilia-Romagna e Campania la quota occupata dagli stabilimenti sfiorerebbe il 70 per cento. Sul fronte degli incassi, i dati dell'Agenzia del demanio per il 2022, consultati da L'Espresso, indicavano canoni richiesti per le sole concessioni balneari pari a circa 55 milioni di euro, con una media di poco più di 5.000 euro a stabilimento e un canone minimo sotto i 2.700 euro; di quei 55 milioni ne sarebbero stati effettivamente versati 43, con una morosità intorno al 20 per cento, e solo 274 concessioni avrebbero superato i 20.000 euro annui. La Corte dei conti, per il 2020, aveva calcolato incassi per 92,5 milioni sull'insieme delle concessioni a uso turistico. A fronte di questi numeri, Nomisma stimava il fatturato del settore in circa 15 miliardi. Un rapporto tra canone e giro d'affari che, per confronto, non reggerebbe in nessun altro affitto pubblico. La gara era l'occasione per riallineare quel rapporto. Con l'offerta economica al 10 per cento, l'occasione si riduce.

Le ragioni dell'altra parte

Sarebbe scorretto raccontare il bando come una semplice operazione di favore. Le associazioni di categoria fanno notare che gli stabilimenti pagano l'IVA al 22 per cento, mentre alberghi e campeggi sono al 10, e che la Tari viene applicata all'intera superficie in concessione, spiaggia compresa. Sostengono che decine di migliaia di imprese familiari hanno investito per decenni su un bene che non era loro, spesso senza alcuna certezza sulla durata, e che un'asta pura le consegnerebbe a fondi e grandi gruppi. Il criterio qualità-prezzo con il prezzo contenuto è, in questa lettura, una tutela della piccola impresa e della continuità del servizio, non una rendita. E l'indennizzo, limitato agli investimenti non ammortizzati, è esattamente ciò che Bruxelles ha chiesto, dopo aver bocciato le richieste più ampie sul valore aziendale. Sono argomenti seri. Ma non rispondono alla domanda di fondo: se il prezzo conta poco e chi entra deve pagare chi esce, quale incentivo ha un nuovo operatore a presentarsi? E senza nuovi operatori, una gara con un solo partecipante è ancora una gara?

Cosa succede adesso

La bozza dovrà ricevere il parere della Conferenza unificata, quindi di Regioni e Comuni, e potrà cambiare. Restano aperti tre nodi. Il primo è il decreto sugli indennizzi, che il bando presuppone ma che non esiste, e senza il quale ogni Comune dovrà interpretare da sé cosa sia un'equa remunerazione. Il secondo è la revisione dei canoni, promessa e mai attuata, che avrebbe dovuto accompagnare le gare. Il terzo è la reazione della Commissione europea, che finora ha accettato il principio dell'indennizzo sugli investimenti ma non si è ancora espressa sull'architettura complessiva di un bando che comprime il peso dell'offerta economica. La risposta a queste tre domande dirà se il 30 giugno 2027 l'Italia avrà aperto davvero il suo demanio alla concorrenza o avrà soltanto trovato un modo più elegante di lasciarlo dov'era.

Fonti:

• Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, bozza di bando tipo per l'affidamento delle concessioni demaniali marittime, presentata alla Conferenza unificata il 30 settembre 2026
• Quotidiano Nazionale, Balneari, c'è il bando tipo: concessioni fino a 20 anni, indennizzi a chi esce e limiti alle licenze, 30 settembre 2026
• Consiglio di Stato, Sezione VII, sentenza n. 6539 del 18 agosto 2026
• Decreto legge 11 marzo 2026, n. 32, articolo 9
• Decreto legge 16 settembre 2024, n. 131, cosiddetto salva infrazioni
• Legge 5 agosto 2022, n. 118, legge annuale per il mercato e la concorrenza
• Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, sentenze n. 17 e 18 del 9 novembre 2021
• Legambiente, Rapporto Spiagge 2022
• L'Espresso, Tutte le concessioni delle spiagge rendono allo Stato meno degli affitti della Galleria del Duomo di Milano, 18 aprile 2023
• Corte dei conti, dati sugli incassi da concessioni demaniali a uso turistico, 2020
• Mondo Balneare, Balneari, a settembre il governo dovrà sciogliere il nodo di bandi e indennizzi, agosto 2026